O que dá para construir num terreno rústico: tudo depende do PDM

Nos últimos tempos, têm-se repetido telefonemas e mensagens de e-mail com a mesma interrogação: ‘Tenho um terreno rústico, o que dá para construir?’. A observação é de Clélia Brás, advogada com prática em direito imobiliário, que vê nesta pergunta um padrão: “quase sempre o mesmo sonho, sair da cidade, construir uma casa no campo, talvez apostar no turismo rural e a ideia, tantas vezes errada, de que rústico é apenas um rótulo provisório, à espera de ser urbanizado”.

Para a advogada, “A má notícia é que a lei não vê as coisas assim; a boa é que há uma forma ordenada de responder à pergunta, e ela começa muito antes de se desenhar a primeira planta”.

O que é, afinal, o solo rústico na lei

No enquadramento legal em vigor, o solo rústico está orientado para o uso agrícola, pecuário e florestal, bem como para a preservação de recursos naturais e a proteção contra riscos - não funcionando como “stock” para futura urbanização. Como sintetiza Clélia Brás, “A lei não trata o solo rústico como urbano em potência, mas como um recurso produtivo e ambiental que deve ser preservado”.

Neste quadro, prossegue, “os proprietários têm o direito de utilizar o terreno de acordo com a sua vocação, mas não dispõem de um direito automático à construção de habitação”.

Construção em solo rústico: exceção e limites

Da leitura de vários Planos Diretores Municipais (PDM) - incluindo “de municípios como Sintra, Seia ou Sousel” - resulta, segundo Clélia Brás, uma linha comum: em solo rústico, construir é uma possibilidade excecional e circunscrita ao estritamente necessário. Entre os casos que surgem com maior frequência, a advogada aponta “a habitação do agricultor, geralmente associada a explorações com área mínima relevante, edifícios de apoio à atividade agrícola e projetos de turismo em espaço rural, estes últimos com índices de construção muito reduzidos”.

Luís Mendes, investigador no Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa, refere “18 alterações, em todo o país, de uso rústico para urbano”.

PDM, condicionantes e o mito do “potencial construtivo”

Um dos equívocos mais comuns, nota Clélia Brás, é a expressão “terreno rústico com potencial construtivo”, que “não tem valor jurídico”. O que efetivamente pesa na decisão é “a classificação no Plano Diretor Municipal e as condicionantes associadas, como a integração em áreas da Reserva Ecológica Nacional, Rede Natura, leitos de cheia ou parques naturais, que podem inviabilizar ou restringir severamente qualquer edificação”.

O que se pode construir num terreno rústico irá depender sempre do PDM

A advogada recorda, por isso, que é o PDM que enquadra a possibilidade de construir, ao “classifica[r] e qualifica[r] o solo e define[r] o regime de uso através de índices urbanísticos, limites de construção e número de pisos”.

Custos, infraestruturas e o peso do histórico urbanístico

Mesmo quando existe margem para edificar, construir em solo rústico tende a trazer encargos extra. Como sublinha Clélia Brás, “Os municípios não são obrigados a assegurar infraestruturas como água, saneamento ou eletricidade em zonas dispersas, pelo que esses encargos recaem sobre o proprietário, que terá de recorrer a soluções autónomas”.

A história urbanística do prédio/terreno pode ainda ser decisiva. A advogada destaca que “Processos como pedidos de informação prévia, licenças ou comunicações podem definir ou condicionar o regime aplicável, sobretudo num contexto em que estes instrumentos ganharam maior relevância”, num cenário de “menos burocracia formal, mas maior responsabilidade para técnicos e promotores”.

Alterações legislativas, Lei dos Solos e cautelas no terreno

Apesar das restrições de base, Luís Mendes observa que as mudanças legislativas mais recentes trouxeram maior elasticidade na dimensão administrativa: desapareceram licenças consideradas redundantes, ganhou peso o regime de comunicação prévia, e os regulamentos municipais viram limitada a sua margem em matéria procedimental. O investigador assinala também a revogação do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, com efeitos a partir de 2026, e a simplificação de trâmites para reclassificar solo rústico para urbano em certos cenários.

Ainda assim, Clélia Brás chama a atenção para o alcance destas alterações: “estas alterações não significam uma liberalização da construção em solo rústico. A decisão continua a depender do planeamento municipal e do respeito pelos princípios de contenção da expansão urbana”.

Do ponto de vista do mercado, André Casaca, analista imobiliário e administrador da imobiliária Laplace, descreve uma fragilidade estrutural no processo de decisão. A dúvida que mais ouve é: “Tenho um terreno, um prédio rústico com necessidades de valorização, o que preciso de fazer para desbloquear o seu valor?”.

Na sua leitura, “há muitos prédios rústicos dentro do PDM, sem qualquer construção aprovada, mas é preciso desbloquear a sua utilização”. Para isso, defende que o arranque deve ser sempre o mesmo: “é sempre solicitar, na autarquia, um pedido de informação prévia, para conhecer a viabilidade do terreno, até porque um terreno com um pedido de informação tem mais valor do que um solo sem qualquer enquadramento”.

Casaca frisa que estão em jogo escolhas com impacto direto no resultado: “a capacidade construtiva de um terreno, a definição do produto imobiliário, número de fogos, tipologias e áreas e, em consequência, a valorização do ativo”. E acrescenta que estas opções “não podem ser feitas à deriva ou sustentadas por perceções de mercado”, devendo apoiar-se em “estudos técnicos rigorosos”.

A nova Lei dos Solos veio, entretanto, aumentar a flexibilidade para reclassificar terrenos rústicos como urbanos, com particular enfoque na habitação a custos controlados, dando mais autonomia às câmaras municipais, desde que não estejam em causa áreas da Reserva Agrícola Nacional ou da Reserva Ecológica Nacional.

O primeiro passo deve ser, junto da autarquia, conhecer a viabilidade do terreno

Mesmo com este novo enquadramento, André Casaca insiste que “o novo regime não dispensa uma abordagem técnica rigorosa. A viabilidade de um projeto deve assentar em dados concretos, desde condicionantes urbanísticas a estudos de mercado, e não em expectativas”. E alerta para o risco de “a maior abertura legal seja interpretada como incentivo à especulação ou à simplificação excessiva das decisões”.

Luís Mendes também admite que “houve uma simplificação de processos burocráticos”, mas identifica reservas no plano local: “Muitas autarquias temem problemas jurídicos ao perder o controlo urbanístico, que passa a assentar em termos de responsabilidade dos técnicos”, afirma.

Acrescenta ainda que “nem todos os solos estão infraestruturados, e torna-se muito caro construir neste regime”, referindo igualmente obstáculos como a ausência de cadastro e a exigência de continuidade territorial. “Um prédio rústico não é um terreno à espera de construção”, reforça o investigador.

Apesar dessas limitações, Luís Mendes reconhece vantagens na simplificação, “desde que promotores e autarquias estejam disponíveis para assegurar as infraestruturas necessárias”.

No essencial, mantém-se a resposta-base: aquilo que é possível erguer dependerá sempre do PDM. E, como conclui Clélia Brás, “Nada disto significa que não seja possível construir uma habitação”, mas “significa apenas que a vocação agrícola ou florestal pesa mais do que o desejo de uma casa isolada”. Fica também o aviso: “a ideia de que em terreno rústico constrói-se sempre alguma coisa é, mais do que um mito; é um risco patrimonial sério”.